李从国：有效缓解中国地方政府债务压力的几点思考

作者系贵州共享发展经济研究中心主任、全球贵州博士俱乐部主席

（2018-8-16）

    网载，全国人大财经委副主任委员贺铿曾在某次论坛上层谈及地方政府债务时称，中国的地方债大概是40万亿，很多地方连利息都还不起。很多地方政府上了银行失信黑名单，还有些省份如辽宁、江西、黑龙江、河南等地，已经出现了政府上了法院的“老赖”黑名单。按国际惯例如果将地方政府融资平台的隐性债务计入中国政府债务杠杆，中国政府债务其实在2017年已经抵达GDP的65%左右，明显超过了国际公认的风险警戒线。地方债务危机红灯亮起，压力空前，进一步改革发展举步维艰。这里就如何看待地方债务，如何恰当处理地方债务，才能在保证社会稳定的条件下维系经济可持续发展，谈一些粗浅见解。

    一、正视中国地方政府债务的特殊性

    看不清中国地方政府债务的本质，要想解决问题是没有依据的，进而是不可能的。解决这一问题，首先要追根刨底把本质揭示出来，“大树摸到根，镰刀可割断”。

    中国地方债务本质上不是单纯的财经型债务，而是政治型债务（简称“政经债务”，下同）与财经型债务（简称“财经债务”，下同）的混合型债务，其中“政经债务”占大头。中国古代“欠账还钱”的天经地义，在现实中不算数了；政企债务瓜葛，大多数法院不敢立案，企业也不敢打官司了，打了也白打。政府有政府的苦衷，法院有法院的难处，债权人有债权人的无奈。为什么会是这样呢？就是因为当下中国地方政府债务不是单纯的财经债务，而是政经债务占大头的混合债务。理由如下：

    第一，地方政府债务是地方政府必须执行上一级政府指令催生的。无论我们在文字上用什么符号形容中国经济，但在活生生的现实中我国实行的是集中统一的政府主导型经济体制。在这种体制下各级地方政府都没有相对独立的经济运行机制，必须服从总体制以及上一级的指令。指令就是命令，命令就是政治，故地方债务从出生就打下了深刻的政治烙印，不是纯经济的行为。

    第二，本级地方政府的经济决策，是政府提议，党委决策，一把手拍板。经济决策只局限于形式，背后是不折不扣的政治决定。中国经济是最典型的一把手经济，这是无可质疑、无可选择、更不能改变的客观事实。现实也充分证明，一个地方的经济社会发展、概貌、建设、格局、乃至风景，主要决定于在一把手位置上行走替换的那一串人，这是客观的存在。决定于政治个人的债务，具有鲜明的政治性。

    第三，地方政府在不具实力的条件必须完成GDP指标，逼出了债务。在实际生活中，GDP指标无疑是第一考核指标。我国经济一直是政府主导的投资拉动型经济，这是中国经济的灵魂，非公经济只是政府主导经济的外在补充。由于非公经济在时空上没有被看成是推动经济的主要力量，只是舞伴从来没有尝试过主角，因此没有机会接受实际的磨砺，事实上也形成不了拉动经济的力量。故我国经济主要由政府投资来拉动。政府不投资收水了，GDP下滑。政府投资放水了，GDP上行。问题是很多地方连保证政府即期的运转开支都成问题，哪来的余钱搞投资拉动GDP。然而不拉动不行，于是只有冒着胆子去借钱透支拉动GDP。这样形成的债务形成不是取决于经济核算，而是为了完成GDP指标，当然是政治债务。

    第四，总体上看巨大的地方债务是历史积累起来的，应把账计在“改革成本”上。改革是需要付出成本的，改革是政治问题，改革形成的债务数量再大也是发展中的债务，要用政治眼光看待，不能用财经眼光丈量。改革开放以来，经济建设取得了巨大成就，但体制转轨、经济转型仍然处在过程中，还需要一个长期的历史过程，还需要继续付出改革成本，这是不以人们意志为转移的。

    第五，政府债务形成的建设性投资产品，大部分是“政治型公共产品”。国家经济职能，主要表现为向社会提供公共产品，一般情况下政府是通过税收形成的财政状况来安排公共产品生产的。所提供的公共产品主要是：公共交通基础设施、各类公共服务设施等；教育、科学、文化事业费和卫生事业费等支出等；还有各种维系政府系统运转的行政费用支出，如政务、军事、司法、治安等。我国政府经济职能比较特殊，除了安排类似上面的公共产品生产外，还要搞建设投资。由于政府出钱生产的东西都总称为公共产品，故我们把政府建设投资这部分称为“建设性投资公共产品”。这部分投资以预算的形式出场。主要包括：基础设施建设支出、流动资金支出、各类产业设施建设支出、各类基金建设支出，等等。在建设性投资公共产品中，会形成两种新的公共产品：一类是投资后能产生效益，能维持自身可持续存在的部分，称为“经济型公共产品”；另一类是投资后没有效益，不能维持自身可持续存在的部分，如搞面子工程、忽悠工程、形象工程、拍脑壳工程、争政绩工程等留下来的这一部分，称为“政治型公共产品”。没有效益的建设性政府投资，相对应的债务具有鲜明的政治性。

    上述五个方面的事实都是客观存在的，而且是政府债务余额的主体，因此我国地方债务主要是“政经债务”，而非“财经债务”。

    二、对我国地方债务压力的几点看法

    中国当下的地方政府债务，由政经债务与财经债务组成，政经债务占主导。不能用单一的财经债务眼光看待地方债务，要具体问题具体分析，具体对待，不能一刀切。

    第一，不能以债务的数额去衡量地方当届政府的管理素质。地方债务是在地方改革发展的具体实际中产生的债务，是前进中的债务。尽管账面上地方债务是用数据记载的，但不能简单地看成是单纯的财经债务，进而以此衡量当届政府的执政水平和管理素质。要用政治的、发展的、前进的眼光看待地方债务。

    第二，地方债务中的绝大部分，可以看成是改革成本。社会的发展如个人的发展一样，走过的路后悔没用，要紧的是总结经验向前看。过去花了的冤枉钱，是购教训买经验，是改革成本。上面所说的“政经债务”、“政治型公共产品”等，都是花在改革发展中的，其中没进被发现进个人腰包的部分，是当然的改革成本。

    第三，缓解地方债务的原则不仅仅是简单的“欠账还钱”，还必须确保稳定，不误发展。核心是既要有效防范金融危机，又要对地方经济又不会形成重大影响，能维持可持续的格局。

    第四，地方政府债务是历史积累遗留的，不能把账全算在当期政府的头上。按常理，还债的是借债的人，谁借谁还。然而政府是要换届的，一般情况下是前人借债后人还。在设计考虑政府债务的大局全局问题上，一定要充分顾及“债务不是当届政府借的”这一事实。

    第五，上级政府要对下级政府债务承担一定责任，更不能放手不管。这是由地方债务是“政经债务”的性质决定的。下一级地方政府债务的形成，有执行上一级政府指令的成分因素，故上一级政府对下一级政府的债务要承担相应的政治责任。不能既要马儿跑，又要马儿不吃草！

    第六，对债务区分性质，区别对待。不能以一般债务的眼光和解决办法，去对待具有典型时代特征的中国地方政府债务。要具体问题具体分析，具体对待。

    第七，地方政府不要对债务压力太大，因为债务中“政经债务”无论从历史还是从逻辑上看，乃至是从可能性上看，都不该仅仅由当届政府承担，解决的责任也不全在当届政府身上。

    三、当下缓解地方政府债务的几点务实建议

    地方政府债务问题是非常复杂的，要想解决须涉及普查、审计、摸底、定性、定量、区别、划分、考量、计算、时间表、推进表等，涉及的维度多、数据大、单位多、人事多、项目多、期间长、顾及广，一句话问题复杂解决困难，需要资深专业的团队进行全方位整体把握研究设计。这里谈几条简单可行的建议，仅供参考。

    第一，抓住上级下达的投资增长机会，以“欠新债还老债”。只要有机会，不要怕借债，关键的是要用好新债。预计近期由于经济下滑，“放水”是一定的。在欠新债中还老债，既是经济智慧，更是政治智慧。关键是要精心操作，运筹帷幄，不要再添加政经债务增量。

    第二，积极争取债务置换。主要渠道是向上级争取发地方债，还地方政府融资平台的“财经债务”。地方债利息比财经债利息低，这样做对地方缓解地方政府财经债务压力有益无害。

    第三，积极争取债务延期展期。这需要做银行的工作，相信银行一定会配合的，因为政府的大楼永远不会做抵押的。

    第四，利用地方政府政策性银行，给对应地方政府平台公司部分“财经债务”的债权以抵押权和担保权，把平台公司的压力转移到政策性银行，既缓解“财经债务”的压力，也给债权人松口气。

　 第五，打好土地算盘，提高土地经营效率。据财政部数据显示，2018年上半年，国有土地使用权出让收入2.7万亿元，同比增长43%，其中三四线城市是“卖地”主力军。不要回避“当下的体制，是长在‘泥巴’上的”这一事实。而且二三十年内，土地仍然是财政收入的主要源泉，没有任何迹象能推倒这一预期。

    第六，扩充税源。钱不够花然而又必须要花，除了举债还有一条路，那就是要扩充税源，增加税收。

    第七，地方政府要集中精力尽快偿还非公实体企业的债务，这方面债务的数额不多，但负面影响很大，痛苦指数太高。此举做干净了，可看成是整个社会诚信转阴还阳的征兆。